Исследование коррупционных сетей в Евразии использует системный подход. На примере Азербайджана, Кыргызстана и Молдовы применяется модель, позволяющая провести сравнительный анализ, выявить ключевые элементы, а также характерные для страны отклонения и проблемы. Рассматриваемые страны были отобраны с целью демонстрации различной степени авторитаризма и разных отношений с Европейским Союзом (ЕС) и другими западными партнерами. Представленная информация получена из практического опыта групп гражданского общества рассматриваемых стран и на основе более традиционных методов исследования.

Сара Чайес – старший научный сотрудник программ «Демократия и верховенство закона» и «Южная Азия» Фонда Карнеги – опубликовала свое исследование о коррупции в Евразии — The Structure of Corruption: A Systemic Analysis Using Eurasian Cases (Структура коррупции: систематический анализ на примере евразийских стран). В этом исследовании автор изучает примеры Азербайджана, Кыргызстана и Молдовы. Краткое содержание исследования по Кыргызстану приводит портал CAA Network.

Кыргызстан входил в состав бывшего Советского Союза и до сих пор в некоторой степени зависит от России. Кыргызстан может быть охарактеризован как клептократия. В Кыргызстане нет значительных природных ресурсов (население страны составляет менее 6 млн человек), экономика – многоотраслевая. Сельское хозяйство составляет около четверти ВВП страны; добыча полезных ископаемых, в частности золота, составляет около 10 процентов, и почти все электричество в Кыргызстане вырабатывается внутри страны. Кыргызстан стал бы банкротом, если бы не заработок, отсылаемый домой гражданами, которые вынуждены искать работу в России. Денежные переводы составляют около 30 процентов ВВП страны , который составляет примерно 7,4 млрд долларов США. Теневая экономика, в том числе и международная торговля наркотиками, является динамичным видом экономической деятельности. Тем не менее, согласно данным Всемирного Банка (2014 г.), почти одна треть населения живет в бедности.

Кыргызстан обладал сравнительно положительной репутацией после развала СССР. Тем не менее, к 2000-му году страна становится авторитарной. После так называемой «революции тюльпанов», в результате которой в 2005 г. был свергнут первый постсоветский лидер, в 2010 г. из-за того, что население было сильно недовольно повсеместной коррупцией, было свергнуто правительство тогдашнего президента Курманбека Бакиева. Население было недовольно тем, что до этого правительство Аскара Акаева использовало обширные секторы экономики для своего собственного обогащения, поэтому 5 лет спустя население Кыргызстана возмутило то, что преемник Акаева, который стал президентом за счет своей антикоррупционной кампании, оказался еще хуже.

Бакиев назначил членов своей семьи и близких друзей на ключевые позиции в администрации. Центральное агентство по развитию, инвестициям и инновациям, директором которого был Максим, сын Бакиева, стало центром по отмыванию денег, перенаправлявшим доходы от сектора телекоммуникаций, средства, выделяемых по линии развития, деньги от контрактов с армией США и других источников западным подставным компаниям и на банковские счета, которые находились в США, Великобритании и Австрии. Сеть Бакиева доминировала на черном рынке и в наркоиндустрии, и в связи с этим, национальное Агентство по контролю за наркотиками было не в состоянии функционировать должным образом.

В апреле 2010 г. однодневный протест оппозиционных партий, причиной которого стало разочарование  от предательства принципов «революции тюльпанов» и резкого скачка цен на коммунальные услуги, перерос в общенациональное движение. После столкновений с полицией демонстранты взяли штурмом дворец президента, и Бакиев покинул страну 15 апреля. Два месяца спустя революционное движение вышло из-под контроля после того, как в некоторых южных городах силы поддержки временного правительства и оппозиция раскололись по этническому признаку и прокатилась широкая волна убийств между этническими узбеками (которые поддерживали революцию и смену правительства) и этническими киргизами. Борьба за консолидацию контроля за наркоиндустрией также сыграла свою роль во вспышке прокатившегося насилия. Десятки тысяч беженцев бежали из страны через границу с Узбекистаном.

На фоне создавшегося хаоса пересмотренная конституция, принятая в июне 2010 г., представляет собой новую попытку по созданию парламентской демократии. Однако болезненным остается вопрос этнического раскола, который разделяет страну — этнические узбеки по-прежнему лишены гражданских прав. Списочная система голосования не позволяет личных связей между отдельными работниками государственного аппарата и избирателями, тем самым, исключается возможность санкций на избирательных участках в отношении должностных лиц, которые не выступают в интересах избирателей.

Единая позиция активистов гражданского общества Кыргызстана заключается в том, что новое правительство сделало не так уж и много для искоренения коррупции, и наблюдаются такие нарушения, как-то: фальсификация результатов голосования, вымогательство в сфере основных коммунальных услуг, а также физическое запугивание противников существующего режима, что, по всей видимости, выросло в первом квартале 2016 г. Транснациональные преступные организации продолжают процветать, так же как и незаконный оборот наркотиков и другие виды контрабанды через границу страны, а официальные меры по борьбе с коррупцией часто критикуются как показуха или имеющие политическую подоплеку. Структура доминирующей сети очень слаба: подчиненные должностные лица, советники и доверенные лица, а также местные чиновники захватили большую часть доходных потоков.

До 2014 г. внешние связи Кыргызстана определялись критической ролью Манаса (одна из самых важных региональных военных баз, расположенная на территории страны). Это позволило последующим лидерам играть на противоречиях в интересах России и США. 

Аналитические рамки

Борьба с коррупцией в подобных странах требует изучения глубинной структуры их истории и развития. Необходимо понимать архитектуру экономической и политической власти, а также то, как каждая клептократическая сеть использует государственную функцию для достижения своих собственных интересов.

Если коррупция рассматривается, как осознанная практика одной или более сетей взаимосвязанных лиц, которые в некоторой степени организованны, тогда структуры сети и режимы работы должны быть определены и изображены по возможности более детально с помощью ответов на вопросы, представленных ниже.

Насколько функционирование сети зависит от личности главы государства? В случае, если сеть никем не возглавляется, существует ли значительный кадровый состав членов сети, которые могли бы после обезглавливания сети заново объединить ее и сохранить свой контроль над экономикой и ключевыми аспектами политической функции?

Этот вопрос должен занимать умы реформаторов — представителей местного гражданского общества, а также их международных сторонников, в особенности, если они столкнулись с длительным сопротивлением, в результате чего они были вынуждены использовать сильные средства правовой защиты (отставка на высоком уровне или возбуждение судебного дела в отношении старших членов сети). Идентичность, сопутствующие факторы и склонности вероятных преемников нынешней правящей сети должны тщательно изучаться.

Как показали недавние события в Кыргызстане, сети, в которых доминирует один правитель, отображают замечательную способность восстанавливаться после того, как этот правитель и члены его семьи перестают править или выдворяются из страны.

В Конституции Кыргызстана записано, что президент может быть избран только единожды на шестилетний срок правления. Однако, после президентских выборов в 2017 г. ожидаются значительные изменения. В преддверии выборов, повторные случаи агрессии, о которых сообщали активисты гражданского общества и журналисты, говорят о том, что президент Алмазбек Атамбаев может активизировать усилия по укреплению контроля. Такое развитие событий предполагает, что функционирование хотя бы одной сети может в значительной мере зависеть от главы государства. Также похоже на то, что внутри самой сети также ведется игра, и любые серьезные противники, по всей вероятности, будут иметь свои собственные сети. Следует ожидать обмана и перестановки кадров.

Насколько важно родство со структурами сети?  

Семейные узы очень важны для доминирования.        

В какой степени проявляется конкуренция внутри доминирующей сети?

Конкуренция, подпитанная заинтересованностью в получении личной выгоды, — неотъемлемая часть подобной системы. В Кыргызстане сильно выражено соперничество. Среди окружения президента Атамбаева и вне его соперники выступают друг против друга. Подобное явное проявление соперничества сильно проявилось в разделе страны по этническому принципу «север-юг» (конфликт 2010 г.)

Такие расколы идентичности часто усугубляют тенденцию клептократических режимов подпитывать открытое насилие, как это имело место в Ираке и Сирии.

Конкуренция может проявить уязвимость сети и указать активистам, жаждущим реформ, на потенциальных союзников. Также она может быть опасна, т.к. может усилить вспышки насилия, которые могут быстро выйти из-под контроля в случае, если на сеть будет оказано сильное давление.

Сильная вертикальная связь является неотъемлемой частью системы почти в каждом случае проявления коррупции

Мирно ли сосуществуют относительно равные сети там, где нет доминирующей сети?

Подобная динамика редка для клептократий, в которых хорошо развиты государственные институты. Кыргызстан, возможно, подходит к данной модели, хотя конкуренция, а не разделение прибыли или сосуществование, более четко описывает отношения между сетями.

В случае существования множества сетей, насколько остро их соперничество?

Возможно, что в Кыргызстане подобное соперничество помогло в разжигании беспорядков в 2010 г.

Какие элементы государственного функционирования были намеренно изменены или искажены сетями с целью извлечения ресурсов и/или обеспечения соответствия?

Многие по-прежнему рассматривают коррупцию как действия отдельных лиц и как паразитическое явление правительственной функции. На самом деле, в большинстве стран коррупция стала центральным принципом, формирующим правительства. Министерства становятся набором инструментов в руках клептократических сетей, которые используются для поддержания и увеличения личных доходов и обеспечения безнаказанности. Следовательно, те, кто стремятся к взаимодействию с коррумпированными структурами подобного рода, должны знать какие государственные органы являются наиболее важными для продвижения целей коррумпированных сетей.

Богатые природными ресурсами страны всегда находятся под прямым контролем сети. В Кыргызстане – важными для сетей являются сектор гидроэлектроэнергия и министерство энергетики и промышленности. Кроме того, министерство финансов Кыргызстана также можно рассматривать в качестве адаптированного элемента государственной функции, которая служит для обеспечения послушания, а также в качестве поставщика регулярных доходов через коррупцию в сфере таможенных пошлин.

Антикоррупционные агентства или отделы по расследованию экономических преступлений часто натасканы на противников коррупционного режима. Это делается не только для того, чтобы запугать потенциальных реформаторов, но и для того, чтобы привести в замешательство широкие слои населения (а иногда и международных доноров).

На какие инструменты принуждения или насилия опираются сети для обеспечения дисциплины среди членов сети и населения в целом (в особенности, среди активистов или СМИ)?    

С целью устрашения в Кыргызстане могут функционировать и специальная полиция министерства внутренних дел, и неформальные хулиганы, которые, технически, не имеют никакого отношения к правительству, но, на самом деле, работают на коррумпированных чиновников.

Важно помнить о том, что иногда для того, чтобы просто запугать членов сети или население в целом достаточно простой угрозы насилием или потерей работы.

Насколько вертикально интегрированы клептократические сети?

Слишком часто коррупцию рассматривают фрагментарно, и так называемая бытовая коррупция, совершаемая в отношении простых людей мелкими государственными служащими, отвергается как незначительная или как «часть культуры», или объясняется маленькими зарплатами. На самом деле, сильная вертикальная связь является неотъемлемой частью системы почти в каждом случае проявления коррупции.

В Кыргызстане местные власти помогают сети с обеспечением одного из основных источников дохода — земли для строительных и сельскохозяйственных нужд. Журналисты и активисты, предоставляющие юридическую помощь, сообщают о многочисленных случаях экспроприации земель с помощью поддельных документов. Но степень автономности чиновников, замешанных в этом, а также наличие соглашений между местными чиновниками, которые конфискуют земли, и членами национальной сети, требуют дальнейшего изучения.

Коррумпированные чиновники и преступные сети переплетены в относительно равном симбиозе, где ведущие игроки играют существенную роль в обоих секторах

Насколько горизонтально интегрированы клептократические сети?

Западные лидеры, дипломаты и инвесторы стараются разместить частных и государственных субъектов по различным концептуальным категориям. Преступники и террористы рассматриваются совершенно отдельно. Как правило, любые совпадения рассматриваются как аномалия.

В то время, как международные правоохранительные силы уделяют пристальное внимание взаимосвязям между преступниками, некоторые активисты и население не имеют четкого представления о том, как тесно эти группы могут существовать в рамках одной сети. Для правильного понимания современных клептократических сетей, очень важно рассматривать их как интегрированные, даже если иногда слабо структурированные сети, которые полностью захватывают все секторы легальной и нелегальной деятельности.

Включает ли горизонтальная интеграция мнимые благотворительные институты?

С ростом дотаций от государственных органов и независимых филантропов, а также гуманитарных проектов и проектов развития, проводимых некоммерческими организациями (все это началось в 1980-ых гг.), клептократические сети в большинстве стран стремились захватить этот важный и часто плохо контролируемый поток доходов.

В марте 2013 г. Гульнара Каримова, дочь узбекского президента, провела мероприятие по сбору средств в поддержку своей, так называемой благотворительной организации – Фонд «Форум культуры и искусства Узбекистана». На мероприятие были приглашены официальные лица Запада, представители агентств по оказанию помощи и работники НПО, чье присутствие было широко освещено на телевидении. Однако данная организация и организации подобные ей часто использовались в качестве ширмы для сбора средств у местных и международных организаций.

Подобная распространенная практика создает определенные проблемы для западных организаций-доноров и филантропов, чья политика все чаще подчеркивает партнерские отношения с местным гражданским обществом. Для того, чтобы избежать контрпродуктивных хитросплетений, они должны комплексно проверять своих партнеров на предмет реальной независимости. Подобное участие, даже без денежных вложений, (как это описано на примере с мероприятием Гульнары Каримовой) может дискредитировать международные институты и их деятельность в глазах местного населения.

Согласно некоторым источникам, в Кыргызстане местные власти также создали НПО для получения дополнительных средств.

Распространяется ли горизонтальная интеграция на явных преступников?

Чаще всего взаимодействие между коррупцией и организованной преступностью объясняется с помощью описания организованной преступности, против которой сосредоточены значительные институциональные ресурсы и технические средства. Коррумпированные чиновники рассматриваются на вторых ролях: злой полицейский или работник таможни, который отводит глаза в ожидании взятки.

Однако в большинстве коррумпированных стран картина совершенно другая. Коррумпированные чиновники и преступные сети переплетены в относительно равном симбиозе, где ведущие игроки играют существенную роль в обоих секторах.

В настоящее время этот вопрос особенно актуален для Кыргызстана. Стратегически расположенный между Китаем, Казахстаном, Таджикистаном и Узбекистаном, Кыргызстан представляет собой значительную транзитную зону для отправки афганских опиатов в Россию и Китай. По некоторым оценкам, примерно 20 процентов опиума, производимого в Афганистане, переправляется через Кыргызстан.

Сложно найти доказательства того, что современные клептократические сети захватили эти явно незаконные потоки денежных средств. Раньше это было сделать легче: в 2010 г. Бакиев распустил Агентство по контролю за оборотом наркотиков.  Однако можно с уверенностью предположить, что незаконный оборот наркотиков и коррупционные сети остаются взаимосвязанными в Кыргызстане.

Состоит ли сеть из террористов и других повстанцев?

Международная военная помощь может оказаться настолько важной в укреплении режима, что некоторые члены сети поддерживают, по меньшей мере, видимость о существовании повстанческой деятельности в стране для того, чтобы удержать деньги, поступающие извне. Также правительство может полагаться на повстанческие группы для продвижения национальных интересов, отдельно от получения помощи со стороны Запада (пример – Пакистан).

Выходят ли сети за пределы национальных границ?

Очевидно, что кыргызские сети по незаконному обороту наркотиков являются межгосударственными, в особенности, они внедрились в России. Как сообщается, связи между лидерами правительств этих двух стран очень сильны.

Коррупцию нельзя свести только к взяточничеству. Часто она представляет собой надежные и сложные принципы работы, которые формируют большинство аспектов структуры и деятельности правительства.

Каковы ключевые факторы клептократических сетей, в особенности, за пределами государства?

Требуется проведение детального анализа для того, чтобы точно определить и классифицировать институты и ситуации, которые позволяют клептократической практике легче совершать преступления. На одном конце шкалы – лицо или компания, предоставляющая специализированные услуги членам одной клептократической сети, — они могут рассматриваться как полноправные члены сети. Тем не менее, если компания предоставляет бизнес-услуги всем желающим без особого предпочтения или втягивания в определенную клептократическую сеть, она может рассматриваться как активный посредник, а не член сети.

Международная помощь в целях развития, займы или гранты от международных финансовых институтов также могут быть важными посредниками, в особенности, если они поддерживают проекты инфраструктуры, чьи контракты на проведение подрядных работ, как известно, должны быть отданы компаниям, связанным с сетью. В таких случаях некоторая часть предоставленных денег одновременно может служить в качестве дохода сети.

В данном контексте должны быть тщательно изучены текущие инвестиции Азиатского Банка Развития (АБР) в проекты по гидроэнергетике Кыргызстана. На протяжении долгого периода времени гидроэнергетика рассматривалась как проблемный сектор в Кыргызстане. Нынешнее финансирование АБР в этот сектор, которое также включает в себя грант размером 44.5 млн долларов США, предоставляется исключительно для реконструкции турбин и других механизмов и не влечет за собой какого-либо значительного нового строительства. До сих пор нет никаких данных о том, что за время своего правления президент Атамбаев реформировал данный сектор, а также, что финансирование АБР предусматривает независимый надзор или мониторинг и оценку реализации проекта. Также нет данных о конкретных средствах правовой защиты от ранее выявленной коррупции. Компания «РусГидро» — государственный гигант, частично принадлежащий России — отошла от нового грандиозного проекта Кыргызского водохранилища в начале 2016 г. и, возможно, что изменение данного плана было вызвано экономическим кризисом в России.

В случае, если доноры или кредитные организации не получают доказательства значительных реформ в секторе, подобные инвестиции должны быть расценены как создание условий для запуска клептократических практик. Это актуально даже в тех случаях, когда предоставляемые ими деньги могут и не составлять значительный поток доходов, выгоду от которых получают члены сети. Реализация явных целей проектов (например, повышение доступа населения к стабильному электроснабжению) должна быть сбалансирована в отношении нужд (снабжение для других добывающих отраслей, продажа в соседние страны, которая изначально предоставляет отдельные возможности для захвата полученных денежных средств) и нематериальных результатов подобных проектов.

Часто сложно определить какие именно институты предоставляют финансирование. Например, на сайте АБР указаны 9 основных стран-акционеров, которые представляют две трети капитала банка. В свою очередь, финансирование гидроэнергетики Кыргызстана банком «координируется» программой Центрально- Азиатского регионального экономического сотрудничества, которая сотрудничает со множеством институциональных партнеров. Последний проект АБР реализуют государственные электростанции, английскую версию сайта которых невозможно найти в интернете. Также проектом не предусматривается независимый аудитор, а банковский счет проекта находится в России.

Какими наиболее важными регулярными поступлениями дохода стремится завладеть сеть?

Непосредственно захваченные сетями финансовые источники могут совпадать с важной основой экономики страны (но они редко будут идентичными). При проведении расчетов не нужно отрицать вымогаемые взятки: проведенные в Афганистане исследования показывают, что общий годовой доход может быть очень важен и в контексте бедных стран. Как говорилось выше, часть иностранной помощи, кредиты, представленные международными финансовыми институтами, или субсидии ЕС могут представлять собой важный источник дохода, а также выступать в качестве внешнего стимула для функционирования клептократической сети.

В свете последних событий многие коррумпированные чиновники стали принимать меры по сокрытию своих денежных перечислений, полученных незаконным путем. Часто деньги переводятся в наличность. Клептократическая картина остается неполной, т.к. подобные денежные перечисления очень сложно расследовать.

Различие между первоначальным источником средств и средствами, с помощью которых завладели деньгами, и которые дальше передали членам сети, составляет одну из основных трудностей в отображении потока денежных средств.

Для чего используются денежные средства, полученные незаконным путем?

Среди членов клептократических сетей наиболее распространено приобретение недвижимости. Когда подобные покупки совершаются в роскошных городах и районах, приобретения повышают статус коррумпированного покупателя.

Для того, чтобы понять, что именно интересует клептократические сети внутри страны и за ее пределами, необходимо понимать, какой образ жизни ведут члены клептократических сетей. Тогда можно будет выявить основные слабые звенья сети. Часто они связаны с надеждами членов сетей, их привычками, культурой,  практикой и т.д.

Большинство людей и институтов, имеющих дело с коррумпированными правительствами, работают с ними без понимания нюансов динамики коррупции. А если они и имеют представление о подобных нюансах, то не рассматривается картина в целом. Коррупцию нельзя свести только к взяточничеству. Часто она представляет собой надежные и сложные принципы работы, которые формируют большинство аспектов структуры и деятельности правительства.